O governo recém-eleito realiza os primeiros passos de sua política econômica tentando caminhar em um cenário brasileiro de preocupação constante com a dinâmica inflacionária ao mesmo tempo que deseja retomar a credibilidade fiscal. Algumas das primeiras medidas foram direcionadas para o setor de combustíveis.
Medidas para o setor de óleo e gás:
Na quarta-feira, dia 01 de março, se iniciou a reoneração dos combustíveis (gasolina e etanol) através da Medida Provisória da qual foi anunciada pelo ministro da Fazenda Fernando Haddad.
O PIS/Cofins a partir do dia 01 de março será de R$0,47/litro sobre a gasolina e R$0,02 para o etanol, ambos os tributos válidos até 30 de junho de 2023. Considerando que a Petrobras anunciou redução do preço da gasolina em R$0,13 (de R$3,31 para R$3,18) o impacto será de R$0,34 por litro da gasolina.
O diesel, biodiesel e gás de cozinha continuam isentos de impostos federais até 01 de janeiro e o querosene de aviação e gás natural veicular (GNV) também continuam com imposto zerado até 30 de junho de 2023.
Segundo o Ministério da Fazenda, a reoneração dos combustíveis acarretaria em uma arrecadação de R$ 28,9 bilhões ao governo federal até o final do ano.
Outro ponto importante foi o pronunciamento do governo federal em decidir aplicar um tributo de 9,2% sobre a exportação de petróleo cru ao longo de 4 meses, podendo refletir em uma arrecadação tributária de R$6,6 bilhões. A opção de taxar as exportações de óleo cru aparece como forma de evitar que todo o objetivo de arrecadação fiscal do governo fique somente a cargo dos impostos sobre combustíveis.
Somado a isto, um projeto que permeava o Congresso durante o ano de 2021 e que agora volta para a discussão pública é a criação da chamada Conta de Estabilização de Preços de Combustíveis (CEP-Combustíveis), uma proposta advinda do PL nº 1.472/2021 cujo objetivo seria criar um fundo de estabilização para fixar os preços dos combustíveis em bandas móveis, onde os preços realizados por produtores e importadores à distribuidoras estariam dentro de um mínimo e máximo estabelecidos.
A ideia do fundo seria garantir que os preços domésticos de combustíveis não fossem impactados pela volatilidade do preço do petróleo negociado internacionalmente.
Questionamentos sobre tais projetos e preços dos combustíveis:
Se mostra válido tentar compreender de fato quais poderiam ser os impactos de tais medidas citadas acima, não somente para o setor de combustíveis mas também para a principal empresa deste ecossistema, – a Petrobras – e para a saúde fiscal do governo, do qual já pronunciou que deseja reduzir o déficit público para menos de 1% do PIB em 2023.
No que tange a reoneração, esta não foi realizada de forma a recompor de maneira integral toda a isenção praticada no ano passado, que era de R$ 0,69/litro de gasolina e R$ 0,24/litro de etanol. Foi mencionada a ideia de a Petrobras poder realizar subsídios aos combustíveis, para que parte do ônus de uma possível recomposição mais ampla dos impostos fique a cargo da estatal. Portanto, vale acompanhar como será a taxação após o período da medida provisória, ou seja, após o mês junho.
Em relação aos tributos sobre exportação de petróleo cru, é necessário lembrar que o petróleo possui um peso significativo na pauta exportadora do Brasil, refletindo em superávits de US$ 65 bilhões nos últimos quatro anos, segundo dados do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás. A taxação, por mais que a princípio tenha duração de 4 meses (sendo incerto se poderá ou não se estender mais do que isso) pode afetar os níveis de competitividade do óleo brasileiro no mercado internacional no médio e longo prazo, interferindo também na dinâmica de investimentos do setor.
No caso do fundo de estabilização de preços (CEP-Combustíveis), há aqui muitas considerações a serem feitas. Em primeiro lugar, há um complexo desafio regulatório na criação do fundo, pois é necessário:
- Estabelecer a fixação dos preços de referência;
- Avaliar e efetuar todos os processos de pedidos de ressarcimento de uma ampla gama de agentes produtores e importadores de combustíveis;
- Que o mercado doméstico como um todo se submeta a uma banda de preços (da qual deve ser construída com atenção para a segurança jurídica do fundo, a fim de garantir que não haja mudanças recorrentes e repentinas na forma como será readequado os preços);
- Um desenho regulatório que abarque uma ampla gama de empresas fornecedoras de combustíveis e que evite a criação de gargalos operacionais;
Outro fator seriam as condições para sustentabilidade do fundo. A questão de como o fundo irá se capitalizar inicialmente e manter suas entradas de recurso de forma a se perpetuar ao longo do tempo é um outro desafio dos agentes públicos.
O projeto de lei que carrega a ideia do fundo menciona que uma opção de capitalização do fundo seria a transferência de recurso públicos, sendo que o fundo em si se sustentaria pelos aportes que seriam realizados nos momentos em que o preço internacional estivesse abaixo do valor mínimo estipulado pela banda de preços, fazendo com que o fundo cobre mais pelos combustíveis quando a paridade de importação estiver abaixo do mínimo estabelecido, fazendo assim com que entre recursos no fundo.
A existência deste tipo de mecanismo já é uma realidade em países vizinhos, e com isso, é válido avaliar como se deram estas experiências internacionalmente.
- Chile: O Fundo de Estabilização dos Preços do Petróleo (FEPP) foi criado em 2005 e teve sua capitalização advindo de um empréstimo de US$ 200 milhões do Fundo de Estabilização do Cobre. Tal montante não foi suficiente para manter o fundo, tendo este que realizar altos aportes para prolongar sua continuidade. Após passar por reformulações e tentativas de ajustes visto o desequilíbrio fiscal que estava gerando, o governo decidiu eliminar o fundo em 2011 e substituí-lo por um mecanismo de tributação flutuante, sendo aplicado somente ao querosene;
- Peru: O Fundo de Estabilização de Preços dos Combustíveis Derivados de Petróleo (FEPC) foi criado em 2004, ainda está ativo e funciona pelo método de bandas máximas e mínimas dos preços de combustíveis. Até 2021, o fundo percorria um processo de gradual desmobilização, com tentativas de revitalização do fundo em 2022. Tal processo de desmobilização ocorreu visto os desequilíbrios financeiros do fundo, que necessitava de recorrentes aportes de recursos públicos para garantir sua capitalização.
- Colômbia: O Fundo de Estabilização dos Preços de Combustíveis na Colômbia (FEPC) foi criado em 2007 com um aporte público de US$ 170 milhões. Ao final de 2021, o fundo apresentava uma situação deficitária de US$ 2,239 bilhões (0,8% do PIB do país).
Fonte: FMI
Desta forma, é notável que as experiências latino-americanas dos fundos de estabilização acarretaram desequilíbrios financeiros significativos.
E a Petrobras e o Preço de Paridade de Importação (PPI)?
Atualmente, a Petrobras possui autonomia para revisar seus preços de realização de acordo com a tendência de preços do mercado internacional. Adotada desde 2016, esta política de preços garante não somente que a Petrobras possua uma flexibilidade em sua gestão comercial, mas que a dinâmica de importação de derivados no Brasil possa ser eficiente, visto que para garantir a oferta de combustíveis importados, os preços domésticos necessitam estar alinhados ou acima da paridade internacional.
No passado, a petroleira já sofreu os impactos de reajustes de preços da gasolina e do diesel feitos pelo governo federal no período de 2011 à 2014, acarretando em perdas de vendas.
Fonte: VARGAS, Patrícia. Impacto Da Política De Preços Da Gasolina, Diesel E Glp Na Indústria De Petróleo: Opções De Política. 2015
Analisando tais questões, se constata que a retomada dos impostos aos combustíveis e a taxação das exportações servem como tentativas do governo de se manter em um equilíbrio fiscal, mas que ao mesmo tempo, vem embutido de medidas incertas e sem perspectiva de um planejamento de longo prazo.
Os impactos na dimensão fiscal do país caso o fundo de estabilização ganhe fôlego devem ser profundamente considerados. Os exemplos internacionais deste tipo de instrumento se mostraram preocupantes do ponto de vista financeiro e com baixo nível de eficácia em cumprir seu suposto objetivo de proteger o preço do combustível, além de uma baixa capacidade de sustentação de tais fundos.
Por fim, deve-se considerar os efeitos – principalmente financeiros – de tais medidas e planos para a Petrobras e até que ponto ocorrerá tentativas de alteração em elementos de autonomia na governança da companhia, como por exemplo sua política de preços.
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